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探索新的开发区可持续发展模式
 
自1984年以来,伴随改革开放的进程,各地方通过开发区这一形式,创造了局部的良好基础设施条件,提高了行政效率,有效地聚集资源、资金、人才等经济要素,成为经济重要增长点,是地方发展经济有力的战略性措施。
  然而,历经近30年的发展,近期,国内相当一部分开发区均面临着发展后劲乏力的困境。困境对内主要体现为:产业更新和升级缓慢,经济效益下滑,自身造血机能下降;对外主要体现为:融资困难,社会资金参与建设开发的积极性不足,缺少新鲜血液的注入和支持。面对这类现象,正如2012年冬季达沃斯论坛的口号“大转型:塑造新模式”一样,开发区的后继发展已经进入到转型的关键时期。
  在探讨开发区的发展转型之前,有必要对开发区通常的投资收益模式进行一些分析。投资方面,园区开发的前期主要是土地征用、拆迁、配套、财务费用等土地开发支出,后期主要是行政支出、市政维护和其他财政支出等运营管理成本;收益方面,主要是园区土地的出让收入和入园企业、个人纳税形成的财政收入两大部分,有的开发区还有地产开发、物业经营、产业投资等其他收入。通常地,开发区的投资收益模式是“短期集中投资,长期税收收回”,也就是在起步期通过负债的方式短期内获取大量资金进行快速的建设开发,以较低的甚至是低于成本的价格供应土地,吸引产业投资者入园,再通过引入企业带来的长期税收和人群消费实现资金平衡。
  调研发现,开发区上述的开发模式在目前的形势下愈来愈不可持续,这主要受到几方面因素的制约。一是随着征地、拆迁补偿标准的提升,开发区的土地取得成本迅速攀高;二是受宏观政策影响,金融信贷更为规范,开发区建设由于抵押、现金流等条件的限制,获取贷款资金的难度在加大;三是政府投资主导的开发区项目,社会资金参与的渠道和途径比较有限,真正能够落实到开发区土地一级开发、基础设施建设等方面的社会资金比较有限;四是开发区之间的招商引资竞争激烈,往往形成地价、税收等优惠政策方面的低水平同质化竞争。
  因此,考虑到上述制约,开发区的发展处在转型的关键时期。通过“摊大饼”式的扩张,低成本获得城市资源的开发模式,既不符合国家保护耕地、集约化用地的土地政策,事实上也难以提高单位土地的开发效益,难以从根本上解决开发区的可持续发展问题。对此,国内的开发区已经认识到“以资源换发展”这种模式的限制,部分地区如上海浦东、长沙高新、河北固安等地的开发区就明确提出了“产城融合”的新开发模式,旨在为开发区的发展探索一条新的可持续发展路径。
  “产城融合”,实质上是一种有机、高效地统筹城市资源的开发模式。通过在开发区的建设过程中,有机地布局城市设施和产业设施,使所开发区域成为同时兼备城市功能和产业功能的城市有机体。“产城融合”能够实现“1+1>2”的协同效应。在开发建设阶段,开发区通过合理开发、出让一部分的居住、商业等城镇用地,既为开发区快速聚集起人气,也能够从城镇用地的出让收入中获得支持基础设施、产业设施建设所需投入的前期资金,满足金融信贷的抵押、现金流等融资要求。
  “产城融合”的效应并不局限在经济层面。城市丰富的公共服务设施为产业从业者提供了更多样性的城市服务,就近从业、就近消费节省了大量的交通成本和通勤时间,使人们能够就近享受开发区经济发展所带来的生活条件的改善。产业功能和城市功能在工业、科技、研发、教育等方面更能够形成良性的互动,为产业发展和城镇化注入持续的活力。
  开发区的“产城融合”是比较新的开发模式,国内现有的几个产城融合开发区也处于探索阶段。对比参考原有的开发区、新城等城镇新兴区域的建设开发经验,为综合提升开发区产城融合的效益,地方政府尤其应当注重以下方面的政策支持和创新。
  一是要编制高水平的规划,对城市功能和产业功能进行统筹协调和合理布局。科学的规划,可以为开发区的产城融合提供清晰的引导,发挥协同效应,调配资源和资金,为具体项目的落地创造前提条件。
  二是要重视政府资金的投资引导功能,创造出多元化的开放投资环境。开发区“产城融合”中同城镇服务功能相关的项目,与当前社会资本的关注领域比较贴近,有利于吸收多元化的社会资本进入。相对地,政府资金则主要投向产业功能和基础设施配套,重点是保障基本的城市功能和生产环境。
  三是要提升开发区建设主体的资源统筹意识,强化其经营管理能力。“产城融合”的开发区建设,不单是土地一级开发和基础设施建设,更需要着眼于经济的长期发展和财政税收增加。相关的建设开发主体需要具备很强的协调、统筹能力和经营意识,才能根据当地条件规划项目,做强实体,规避风险,更好地落实产城融合的发展战略,服务于具体的项目建设工作。
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